L'APLICACIÓ DEL DRET AMBIENTAL A L'ESTAT ESPANYOL

Reflexions al voltant del Dret Ambiental

Generalment es fa una diferenciació dins del Dret Comunitari Europeu entre el que són les polítiques comunitàries originàries i les noves polítiques. De la mateixa manera, existeix una segona diferenciació bàsica entre les polítiques econòmiques obligades a armonitzar-se des d’un bon principi de l’existència de les Comunitats Europees, i les polítiques que anomenem com a sectorials que es desenvolupen a partir de què els mateixos tractats europeus atorguen més competències a les institucions comunitàries.

No cal dir que l’àmbit de les polítiques comunitàries sectorials ha evolucionat considerablement des de la fundació de les Comunitats Europees fins al dia d’avui, evolució que ha comportat una ampliació i aprofundiment en la intervenció comunitària. Aquesta ampliació ha estat possible gràcies a la inclusió de múltiples i noves polítiques sectorials, al mateix temps que s’han anat perfeccionant les polítiques anteriorment ja existents.

La constatació de què pot existir un manteniment de polítiques nacionals divergents en un determinat sector, com pot ser el mateix del Medi Ambient, s’analitza com un autèntic obstacle a la plena realització de les llibertats comunitàries. És per això que cal incrementar la posada en comú entre els cossos jurídics dels Estats-membres, de la mateixa manera que les mateixes Comunitats Europees avancen en la intenció de donar un major impuls polític a la seva mateixa entitat tot ampliant la seva intervenció comunitària que ja sobrepassa per molt el pur objectiu economicista de la seva fundació.

L’article 3 del Tractat constitutiu de la primera Comunitat Europea ja enuncia els àmbits als que està oberta l’acció comunitària i preveu expressament l’establiment d’una política comuna en matèria agrícola, política comercial, transports i establiment d’un règim de defensa de la competència.

Dintre de les segones polítiques que passarem a anomenar “coordinades”, el Tractat de la Unió Europea preveu precisament la coordinació de les polítiques nacionals dels diferents Estats-membres en qualsevol sector desenvolupat. Com ja hem dit amb anterioritat, si en un principi el Tractat constitutiu només es centrava en la política econòmica en general, i a poc a poc es va anar incloent l’objectiu específic d’avançar en l’àmbit de la política social, és a partir de l’Acta Única que s’amplien molt més enllà els objectius d’anar tancant el cercle finalment del mercat interior. Així doncs, a la política de medi ambient en sí mateixa des d’aquesta data se li presenten les missions fonamentals de conservar, preservar i millorar la qualitat del medi; contribuir a la protecció de la salut de les persones i garantitzar una utilització prudent i racional dels recursos naturals.

Més específicament en la dècada dels anys noranta del segle passat es varen plantejar dues línies d’actuació que complementen els objectius originals de la política comunitària mediambiental. Per una banda, sorgeix la necessitat de fomentar mesures a nivell internacional per a solucionar els problemes ambientals regionals o globals, com es recull al Tractat arrel de la Reforma de Maastricht. Per una altra banda, es prioritza un enfocament preventiu de protecció del medi ambient, incidint especialment en àmbits com el transport o la energia. En aquesta línia el Tractat d’Amsterdam introdueix un nou article que estableix la integració de les exigències mediambientals en la definició i la realització de les polítiques i accions de tota la Comunitat, amb la finalitat de promoure a nivell global el concepte i contingut de desenvolupament sostenible. Aquest concepte, a més, el trobem novament inscrit com un dels objectius fonamentals de la Unió Europea, esmentat en l’actual article 2 (ex art.B) del Tractat de la Unió.

Si ens concentrem una mica més en la darrera modificació del Tractat quan es va voler tenir en compte la demanda de l’opinió pública per un respecte creixent als límits que imposa el medi ambient i el desenvolupament sostenible, el Tractat d’Amsterdam, a banda, com dèiem, d’incorporar la referència al mateix principi de desenvolupament sostenible, enumera concretament els objectius a seguir. El mateix Article 2 esmentat dóna l’encàrrec de promoure un desenvolupament harmoniós, equilibrat i sostenible de les activitats econòmiques, així com un alt nivell de protecció i de millorar de la qualitat del medi ambient.

La voluntat dels savis que renovaren el Tractat és, sens dubte, la de convertir les consideracions mediambientals en un goal ineludible que tingui coherència amb altres polítiques sectorials que es vénen desenvolupant, com per exemple pot ser l’agrícola. Donada aquesta situació les exigències de protecció del medi ambient han anat introduint-se i integrant-se d’un temps cap aquí en tota definició i realització de les polítiques comunitàries amb una importància mai abans tan pal.lesa.

Finalment, en aquest ordre de coses, cal destacar entre les Declaracions adoptades per la Conferència Intergovernamental que acabaria aprovant el nou text, la inclusió d’un article dedicat a les avaluacions de l’impacte mediambiental, que es transforma en un compromís de la Comissió d’elaborar estudis periòdics de control d’aquest impacte quan es trobi formulant propostes que poden tenir incidència mateixa amb el medi ambient. Aquesta darrera Declaració no fa més que incidir en el que ja estava anotat en la Declaració número 20 annexa a l’Acta Final del Tractat de la Unió, relativa a l’avaluació de les repercussions de les mesures comunitàries sobre el medi ambient, segons la qual la Comissió en el marc de les seves propostes i els Estats-membres en el context de la seva aplicació haurien de tenir en compte plenament els efectes sobre el medi ambient així com el principi de creixement sostenible.

Com afectaria doncs la gènesi de la preocupació mediambiental europea sobre la jove democràcia espanyola en la data d’1 de gener de 1986, quan l’Estat en qüestió entra de ple dret a la Unió, fins a la data d’avui dia. Aquesta és la raó del nostre estudi.

En primer lloc hem de realitzar un comentari al voltant del canvi profund viscut en els darrers vint anys a Espanya. Si a la meitat de la dècada dels vuitanta del segle passat, Espanya es trobava en bolquers si la comparéssim amb els països punters de França, Alemanya o el Regne Unit, avui aquestes diferències evidentment s’han vist retallades, no només en el nivell del benestar i de la riquesa, sinó també en el nivell d’acceptació de l’acquis comunitari, genèric en primer lloc i després evidentment mediambiental.

En aquest sentit, i amb la perspectiva del temps que resta pel mig, es pot afirmar sense cap por de què el Dret Ambiental de la Unió Europea ha estat el motor principal a partir del qual ha funcionat i se’n ha nodrit l’Estat Ambiental de Dret a Espanya.

Les preocupacions polítiques i ciutadanes, i per tant també jurídiques dels espanyols, en un principi, estaven abocades a aconseguir el nivell d’integració econòmica mateixa que els Estats fundadors de la Unió Europea s’havien forjat dècades abans; és per aquest motiu que el respecte pel medi ambient i l’horitzó de lluitar per un desenvolupament sostenible aniria penetrant poc a poc en el marc de les exigències juristes fins a ben entrat el nou segle XXI.

El Professor Jordano Fraga, de la Universitat de Sevilla, fa un minuciós examen de l’ordre de transposició espanyola de la normativa europea en els sectors més específics com poden ser per ordre i cronològicament: l’avaluació de l’impacte ambiental; el control integral de la contaminació industrial i tot el que fa referència als riscos industrials; la llibertat d’informació en tot allò relatiu al medi ambient; l’ecoetiqueta; l’ecoauditoria; l’agricultura ecològica; la gestió dels residus; la gestió de les aigües continentals en totes les seves qualitats d’aigües soterrades, residuals, destinades al consum humà, aptes per la vida dels peixos, per a la cria de moluscos, aptes per al bany, amb nitrats i identificades com a vulnerables; les aigües marines; l’atmosfera en totes les seves condicions; o el medi ambient natural, que també es preocupa de les aus silvestres, en general.

Evidentment s’ha avançat molt si fem el balanç avui dia (també és veritat que hi ha molt encara per fer) però cal dir que tot el procés s’ha realitzat, com la mateixa integració europea espanyola en general, a marxes forçades i sense el temps suficient per pair tot el nou que ens arriba dins del marc jurídic que ens engloba. L’autor de l’article esmentat ens parla de l’”autodiagnosi i l’automedicació” com la manera mitjançant la qual arribem a l’”estat saludable del malalt”. En definitiva, ens han anat plovent exigències europees que no hem dubtat d’incloure, això sí sempre segons el nostre ritme, al nostre cos jurídic propi, sense l’estudi previ de les necessitats que comportaran les seves aplicacions.

D’una mateixa manera per la qual afirmàvem que la preocupació per incrementar els mecanismes de control dels Ajuntaments sobre les condicions dels límits marcats per la contaminació acústica aprovada, per esmentar només un exemple, només serà possible per l’actuació impassible dels Tribunals imposant sentències exemplars tot exigint la responsabilitat patrimonial més alta a les administracions competents, en el cas del nivell europeu traduït al nivell espanyol, segurament passarà tot per una jurisprudència encara més dura per part del Tribunal de Justícies de les Comunitat Europees de Luxemburg per tal de fer més suportable la malaltia crònica del dret ambiental al nostre país.

Cal dir que aquesta dificultat d’acomplir tots els requisits dels nous condicionants europeus no és exclusiva d’Espanya ni de Catalunya, sinó que a hores d’ara és compartida per la gran majoria de països membres, ja que mentre uns arriben als nivells bàsics altres també tenen problemes derivats del nivell més privilegiat (problema de “rizar el rizo”). A aquesta situació erràtica el mateix Professor Jordano Fraga abans esmentat només hi veu la solució de trobar noves fórmules per promoure l’eficàcia de forma més directa o indirecta de les directives comunitàries, sense cap dubte, així com buscar decididament les responsabilitats dels Estats més endarrerits en la seva adaptació degudes als seus incompliments reiterats. D’aquí que la Unió Europea, mitjançant la seva Comissió, intensifiqui a la vegada els seus informes de control i supervisió de l’activitat jurídica de cada Estat-membre, així com sanciona públicament a aquells que no poden fer o no fan bé els seus deures ambientals.

A continuació vull comentar dos dels grans problemes que ens trobem a Espanya en el moment de fer la seva valoració sobre com aplica i adapta el dret comunitari ambiental que li és superior i d’obligat acompliment:

Per una banda hi tenim el repte de l’ambientalització de la resta de les polítiques públiques nacionals, sobretot les que tenen relació amb el transport, l’energia, el consum i l’agricultura, com dèiem a la part teòrica. I és que no tots els Ministeris i Conselleries tenen el mateix interès i preferència per introduir les clàusules degudes mediambientals, moltes vegades per motius econòmics i d’altres per qüestió de rentabilitat temporal. Sembla obvi que primer ens haurem de creure el Medi Ambient per se per després mediambientalitzar la resta de departaments (al govern de Catalunya existeix una experiència innovadora per estirar per aquesta banda, conseqüències de la qual només es podran analitzar passats uns anys, guanyats per tenir millor perspectiva).

El segon problema a destacar en el cas espanyol està relacionat amb la seva mateixa configuració com a Estat territorial i la repartició de competències segons la jerarquia de cada administració. El fet de no ser un Estat Federal nominalment, malgrat viure gràcies a la Constitució de 1978 tendències federalitzants a partir de la creació de l’Estat de les Autonomies, contempla la possibilitat de la transposició directa d’una directiva europea per part d’una Comunitat Autònoma. En aquest cas, aquest any hem estudiat els casos de les normatives de contaminació lumínica, on la legislació catalana és pionera sense haver-hi encara una legislació estatal, i de les de contaminació acústica on s’avança la comunitat autònoma catalana amb una Llei del 2002, essent l’estatal del 2003.

El Tribunal Constitucional ja ha aclarit que només l’Estat és competent en exclusiva per a la transposició quan ho trobin adequat els seus òrgans facultatius, mentre que les Comunitats Autònomes poden avançar-se per necessitat o sensibilitat, malgrat que després més tard hauran d’escoltar i atendre a les normes de desenvolupament i voluntàriament també podran realitzar normes addicionals de protecció en cada cas hipotètic.

La gran fallida de l’aplicació del Dret Comunitari Ambiental, doncs, és en gran part degut a l’escassa previsió de mecanismes de control una vegada les lleis entren en vigència. Només en els casos de la contaminació acústica i de la contaminació lumínica ens trobem amb greus problemes de denúncies ciutadanes arribades als tribunals degut a no fer efectius els deures bàsics de comptar amb cossos d’inspecció dedicats a analitzar la situació dels llocs emissors de soroll i de les lluminàries molestes. En aquest punt es pot evolucionar cap a una major atenció humana i tècnica per donar solucionar a tal muntanya de casos oberts. Una mica més de marge de temps per l’adaptació de les Ordenances que són sobre les que deriven les diligències estatals o autonòmiques com a responsables últimes resultaria una mesura ben rebuda i encertada en l’objectiu de centrar les coses en una posició una mica millorada. Les mateixes administracions, des de l’Estat, la Comunitat Autònoma o el Municipi, fan mans i mànigues per invertir el suficient per posar-se al dia i no caure en la desídia. Són molts els informes que alerten de què si no es posa fre a l’incompliment sistemàtic de la normativa europea, els perjudicis legalistes poden ser encara pitjors dels que estem vivint en l’actualitat.

No ens queda més que demanar, doncs, una línia més decidida a favor de l’acompliment de l’efecte directe de la força de les directives comunitàries fins a les seves últimes conseqüències, la qual pot esdevenir la única forma de fer despertar al mort o a la víctima, estat en el qual ens trobem en l’actualitat, mediambientalment parlant, el que sembla, si no hi ha canvi, un carrer sense sortida.

(2008)